文章来源：财经
即使地方政府逃废债，银行也缺乏足够有力的手段约束债务人，中央政府是否会因此而承担偿债合作有一定的不确定性，现在用“政府会为融资平担连带责任”来论证平台贷款的安全是不妥当的
在关于地方融资平台贷款(下称平台贷款)质量的讨论中，有一种观点流传甚广，即部分地方融资平台(下称融资平台)也许无力偿本付息，但其背后是地方政府，地方政府会为其控制的融资平台承担连带责任，因此平台贷款非常安全。
应该说，这种观点有一定道理，因为我们在市场上见到了太多政府对企业伸出援手的例子，例如在每年的“保壳”大战中，相当多的上市公司都依靠政府补贴而扭亏为盈。
融资平台是地方政府的“亲儿子”，因此地方政府在其出现困难时伸出援手应该是义不容辞的。从这个角度看，平台贷款的风险可能被市场高估了。然而，现实表明，上述观点可能依据不足。
2011年4月，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”，该融资平台在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元。
此后在云南省政府的介入下，该公司撤回了“不还本”的公函，但此事留给市场一个疑问，假如云南省政府一直在为该公司提供支持，那怎么会出现这种事情呢？
再举一个例子，今年6月25日，湖南省主要负责人5月底的一次内部讲话被媒体曝光，其中说：“对涉及到基本建设、投融资公司很明确的，总额达到七八十个亿的，请通知相关银行，我来召集他们一家一家地坐下来，开会研究。这些项目在我省不是重复建设，银行也已作出贷款承诺，现在不贷款了，如果造成‘半拉子’工程，前面的贷款都会还不了。要彼此相互做工作，已到了动真、碰硬的时候。”从这段话来看，地方政府不但没有义不容辞地承担平台贷款的连带责任，还将拒绝还款作为与银行博弈的筹码。
现在看，地方政府与融资平台的关系相当复杂。
一方面，很多地方政府都在采取各种手段帮助旗下的融资平台；另一方面，地方政府又屡有逃废债的想法和姿态。这给平台贷款的安全带来了不确定性，那么地方政府对平台贷款的态度和行为，其背后的逻辑是什么呢？
地方政府的逻辑
要回答上述问题，我们需要从地方政府的激励机制谈起。
在目前对地方官员的政绩考核体系中，GDP是核心指标，因此，加快本地经济建设是地方官员最重要的任务。同时，地方官员存在一定任期，比如五年，因此如何在任期内尽快提高本地GDP就成了地方官员的首要目标。
在短期内加快经济发展最好的方法是投资，而加大投资的重要瓶颈是资金，因此我们经常可以看到各地官员使出浑身解数去争取银行贷款。
银行贷款可以扩大本地投资规模，投资所带来的GDP增长意味着地方官员当期政绩的提升，而不良贷款的暴露却需要很长时间，尤其是在借新还旧和展期的情况下。
等到不良贷款拖无可拖最终暴露时，当初的负责官员可能早已离开相关岗位了。因此，地方官员总是希望争取一切可以争取到的融资，而对未来的还款问题却考虑有限。
从经济学的角度看，这是一种明显的道德风险，假如我们无法从制度上对此进行抑制，那么其可能会源源不断地造成不良贷款。
在历史上，中国曾发生过不少政府相关贷款转为不良贷款的事情，例如现任中投公司副总经理谢平曾撰文称，截至2002年底，在加上剥离至资产管理公司的不良资产后，四大行的不良资产余额为3.14万亿元，其中因自身经营管理不善形成的不良资产只占所有不良资产的19.3%，其余皆为体制性、政策性因素造成的。
另外，据央行行长周小川在2004年的一次讲话中披露，央行曾对改革开放以来国有商业银行不良贷款的成因及构成进行调查，结果发现，其中约30%的不良贷款是由于受到各级政府干预，包括中央和地方政府的干预所导致的。
这里要问一句，地方政府要求银行为地方项目提供贷款的现象由来已久，假如地方政府都会负责到底，那么过去那些政府相关项目为什么会形成不良贷款呢？
逃废债成本
地方政府行为所蕴含的道德风险会滋生不良贷款，那么在现有制度下是否有制衡的力量呢？笔者认为，在现有制度下，地方政府的偿债动力主要来自三点：一是维持与银行的长期合作关系；二是上级政府的压力；三是社会舆论的压力。
从第一点来说，银行与地方政府之间不是一种单纯的商业关系。多年来，地方政府都对银行有着举足轻重的影响力。
1999年，时任建设银行行长周小川曾在一次发言中说，“现在的银行分行行长中有六成到七成是听从总行的，但还是较多地考虑了地方权势。估计这一局面还会继续存在下去。”
相对于过去来说，目前国有商业银行总行对地方分支行的控制已经大为加强，但地方政府对当地银行的影响力仍十分显著。假如地方政府对银行不满，它甚至可以采用一系列手段去阻碍银行在本地的经营。
另外，银行给地方政府的很多贷款本身就是中央的政治任务，例如2008年“4万亿”投资计划公布后，中央明确表示鼓励银行向融资平台贷款。而且银行自身处于软预算约束(Soft Budget Constraint)中，几乎没有破产之忧，即使出了问题，也可以指望中央政府的救援。
考虑到这些情况，笔者认为银行缺乏足够的动力在平台贷款中去贯彻商业化原则。
更重要的是，地方政府和银行高管都有任期，平台贷款所产生的投资和GDP在短期可为地方官员带来政绩，而平台贷款所带来的利息可为银行高管带来业绩，这是一件皆大欢喜的事情。
平台贷款虽有风险，但不良贷款的暴露需要很多年，也许不良贷款暴露时，银行和地方政府的当政者早已物是人非，因此地方官员和银行高管在实质上往往是一种短期关系。
在这种情形下，指望地方政府从维持银政长期关系的角度去偿债，其效果存疑。
第二点，在中国的政治体系中，上级压力是约束下级行为非常有效的一个途径，但这种方式至少有三个问题，一是信息不对称，上级虽有权力，但信息往往掌握在下级手中，上级必须依赖下级提供的信息，而这时候下级可以通过对信息的筛选、甚至扭曲和作假，来影响上级的决策，这方面一个典型的例子就是几乎每年都会出现的各省GDP加总超过全国GDP总额的闹剧。
二是上级和下级同处于一个行政系统中，下级名义上需要服从上级，但两者之间存在千丝万缕的联系，而且服从关系可能迅速转变，因此上级在偿债问题上对下级采取足够强硬的态度是比较难的。
类似的情况在银行业监管中长期存在，例如现任中投公司副总经理谢平曾著文提及，国有商业银行总行行长是潜在的政治家，其具有随时回到政治家岗位的可能性，这时候任何“铁面无私”的监管都是不可置信的。这造成了一种局面，即处罚走过场、罚钱不罚人(钱是国有资产，人却必须保持清白以进入高一级官员市场)、监管者在执行公务中反而征求被监管对象的意见，丧失了监管独立性等。
对此，我们可以设想一下，一些省市大员未来可能升至中央出任要员，甚至负责地方债务工作。在这种情况下，中央政府具体负责地方债务的官员又怎么敢严格执行要求地方政府还债的规定呢？
三是中国政府从上至下都面临着经济增长的压力，强制要求下级偿债可能会影响当期投资水平和GDP增速，这会影响上级官员辖区内的经济增长。而且地方债务的快速膨胀本身也有上级的责任，因为假如没有上级保增长的压力，没有中央政府的开闸放水，那么地方政府又如何可以从银行借那么多钱呢？在这种情形下，要求上级板起脸来强迫下级政府还债是比较困难的。
在某种意义上说，只要我们依然是一个以经济增长为核心目标的政府，那么上级要求下级还债的措施可能最终都会“高高举起、轻轻落下”。
从第三点看，随着互联网和新闻媒体的发展，以及银行在海内外的上市，社会舆论2009年以来对平台贷款的重视度一直居高不下，这对地方政府的逃废债行为形成了一定的制约，例如前文所述云南省公路开发投资有限公司发函拒付贷款本金的事情，在2011年6月经媒体披露后引发强烈社会反响。但这种制约方式同样面临两个问题，一是目前关于平台贷款的信息披露不足，外界对平台贷款的分析评判很大程度上还是要依靠政府披露的资料；二是社会舆论压力虽然会提高地方政府逃废债的成本，但外界缺乏系统化解决此问题的手段，一旦地方政府采取拖延战术，等新闻热点过去再行动，则外界依然处于无可奈何的境地。
总之，虽然地方政府逃废债存在一定成本，但是相对于一般商业贷款而言，地方政府逃废债的成本依然较低。对于地方官员来说，资金需要在还债和投资之中做出分配，投资有利于做大本地GDP，从而影响本人仕途，因此地方官员可能将可支配资金优先投资，而非用来还债。
当经济处于上升周期时，地方政府收入的高速增长会缓和平台贷款的偿债压力，这使得逃废债不会大面积发生。但当经济开始进入下行周期时，地方政府的收入增速会大幅下滑，甚至负增长，而且平台贷款余额达9.1万亿元，即使其中只有20%需要地方政府还款，对地方财政也将是巨大的压力。在这种情况下，地方政府的逃废债动力可能会迅速提高。
在目前的制度格局下，笔者认为，避免地方政府逃废债最好的方法，可能是不给地方政府大规模借债的机会，但这需要中央政府在经济中扮演一个刹车的角色。遗憾的是，由于中央政府本身也有保增长的压力，例如所谓的“保八”，因此每当经济增长出现明显下滑迹象时，中央政府就会松开刹车，甚至踩油门。
这种做法一旦与地方政府以及银行的扩张冲动合流，那么很容易在短时间内造成经济过热，并给未来留下大量不良贷款。
当前的政策局限
在考虑地方政府是否愿为平台贷款承担连带责任时，除了地方政府的行为逻辑和逃废债成本以外，还需要考虑目前的相关政策。
目前平台贷款余额超过9万亿元人民币，假如未来平台贷款所涉项目效益良好，或者地方政府有能力、有意愿为平台贷款承担连带责任，那么平台贷款就问题不大，但假如情况不妙，那么政策规定相关责任是如何分担的呢？
很遗憾，目前相关政策远未消除市场对平台贷款安全的担忧。
2010年6月10日，中央政府发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(简称19号文)，这是笔者目前所知的最高层级政府相关文件。19号文明确提出“地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化”，且该文件还强调地方政府不得为融资平台公司提供担保。
2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行和银监会四部门又联合发文(412号文)对19号文进行了解释。将19号文和412号文结合起来解读，我们会发现这些政策实际上是在切断地方政府对平台贷款的连带责任。
例如，这些文件规定，自2010年6月10日起，“地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任”。根据银监会的统计，2010年6月末和2011年9月末的平台贷款余额分别为7.66万亿元和9.1万亿元，因此2010年6月10日之后新增的平台贷款至少有1.44万亿元，假设其中70%属于企业法人型融资平台贷款，那么这意味着至少有1万亿元的平台贷款是地方政府不承担连带责任的，而地方政府对其余平台贷款是否应该承担连带责任，文件则并未解释清楚。
另外，根据银监会的统计，截至2010年11月末，9.09万亿元的平台贷款余额中有37.5%为地方政府相关机构提供担保。
这些文件已否定了地方担保的合规性，那么这些已经发生的担保是否还有效呢？假如无效的话，平台贷款的安全无疑又被进一步削弱了。
笔者相信，中央出台这些文件的本意是规范融资平台和地方政府的行为，但鉴于目前的平台贷款余额以及地方政府早先所做的大量担保，这些政策可能反而会成为地方政府逃废债的理由。因此，自2010年以来，银监会对平台贷款颁布的大量政策，比如要求地方政府向融资平台注入更多资产，其实质就是在提高地方政府逃废债的成本。
最后一个问题，地方政府有逃废债的动力，而政策并未确认地方政府对平台贷款的连带责任，那么中央政府对平台贷款是否有还款责任呢？
从道理上说，平台贷款的急速膨胀是“4万亿”投资计划的结果(参见《财经》2012年第17期“平台贷款的代价”)，“4万亿”投资计划是中央政府启动的，而且融资平台推动了经济发展，在客观上达成了中央政府“保增长”的目标，因此中央政府对平台贷款承担一部分责任也说得通。
2012年3月14日，温家宝总理在其任内的最后一次记者见面会上谈到了地方债务的问题，他表示，“对于公益性项目，要通过政府，包括中央政府和地方政府负责偿还。”这是笔者找到的材料中，首次明确提出中央政府对平台贷款负有偿还责任的表态。
然而，什么项目是公益性项目？中央和地方如何具体划分偿还责任？
现在看来，政府对平台贷款的处理可能仍未形成共识。有些地方表态要债权人担责，有些地方又表态要政府兜底，我们无从分辨最终的处理方案究竟会倾向于哪一种意见，但从过去的经验看，地方政府对还债的兴趣比较有限，尤其是在平台贷款余额庞大且经济面临下行周期的情况下。
而且即使地方政府逃废债，银行也缺乏足够强有力的手段去约束债务人，中央政府是否会因此而承担偿债责任有一定的不确定性。
因此笔者认为，现在用“政府会为融资平台承担连带责任”来论证平台贷款的安全是不妥当的。
